Софронова А. А. Правовой статус природоохранных некоммерческих организаций и экологические права граждан в России и Финляндии // Принципы экологии. 2015. № 3. С. 4–11. DOI: 10.15393/j1.art.2015.4261


Выпуск № 3

Аналитический обзор

pdf-версия статьи

УДК 342.729

Правовой статус природоохранных некоммерческих организаций и экологические права граждан в России и Финляндии

Софронова
   Анастасия Алексеевна
Петрозаводский Государственный Университет, ansofronova@yandex.ru
Ключевые слова:
природоохранные организации
неправительственные организации
экологические права граждан
иностранные агенты
статус НКО
Финляндия.
Аннотация: Право на благоприятную окружающую среду – одно из главных прав человека, которое в развитых странах гарантируется основным законом государства и может быть реализовано различными методами, непротиворечащими законодательству страны. К одному из способов его реализации, хорошо зарекомендовавшему себя в международной практике, относится объединение граждан, заинтересованных в повышении качества окружающей среды, в некоммерческие или неправительственные организации и проведение природоохранных мероприятий. Однако, на практике человек, склонный активно защищать свои экологические права, может столкнуться с рядом законодательных препятствий. В настоящей статье осуществляется сравнение административно-правового статуса субъектов экологического права в России и Финляндии с целью выявить недостатки в его урегулировании.

© Петрозаводский государственный университет

Рецензент: А. В. Марковский
Рецензент: В. Н. Петров
Получена: 25 июня 2015 года
Подписана к печати: 30 октября 2015 года

Введение

Согласно классическому определению, к которому склоняются теоретики права России, административно-правовой статус человека и гражданина является составной частью общего правового статуса личности – это комплекс прав и обязанностей, возникающих при вступлении в административные отношения, то есть, при взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и другими субъектами административного права (Бахрах, 2007). Таким образом, вступая в экологические отношения, человек реализует права и обязанности в области защиты окружающей среды и природопользования.

Сравнивая, каким образом вопрос защиты гражданами своих прав решается в России и в Финляндии, можно понять, насколько эффективным является действующее законодательство в этой области, и может ли международное сотрудничество поднять уровень благосостояния окружающей среды.


Аналитический обзор

Комплекс экологических прав и обязанностей граждан России основывается, в первую очередь, на положениях статей 9, 42 и 58 Конституции Российской Федерации. В число прав и свобод человека и гражданина входит право «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением», а в обязанность ему вменяется «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». Кроме того, взаимодействие граждан с органами государственной власти и другими субъектами экологических правоотношений также осуществляется благодаря таким конституционным правам, как право участвовать в управлении государством, избирать и быть избранным (ст. 32 Конституции РФ), право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30), и право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31), которые являются одной из наиболее популярных и внушительных форм выражения общественного мнения в России (Конституция РФ..., 2008).

Согласно статье 11 Федерального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды», в обязанности граждан входит «сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства».

Реализуя своё право на благоприятную окружающую среду, они могут, во-первых, самостоятельно осуществлять природоохранную деятельность, создавая общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации и принимая участие в разрешённых законом массовых акциях, а также участвовать в проведении общественной экологической экспертизы, во-вторых, взаимодействовать с государственными органами исполнительной и судебной власти, а также проводить иные мероприятия в рамках и в порядке, установленных законодателем.

В обязанности граждан входит сохранение природы и окружающей среды, бережное отношение к природе и природным богатствам, а также соблюдение иных требований законодательства.

В Конституции Финляндии в административно-правовой статус человека также входит свобода собраний и объединений: параграф 13 гласит, что «каждый имеет право без испрашивания разрешения организовать собрания и демонстрации и участвовать в них» (Конституция Финляндии..., 1999). Порядок осуществления этого права регламентирован Законом «О собраниях» (530/1999). Параграф 4 говорит о важности такого права, подчеркивая, что государственные органы должны поощрять использование людьми своей свободы собраний, обеспечивая право собираться без внешнего вмешательства, и создавать условия для организации общих собраний. Собрания, демонстрации и открытые заседания организуются в уведомительном порядке: для получения разрешения из полиции требуется только выбрать место и предоставить сведения об организаторах и порядке его проведения, а также обеспечить связь с контактным лицом, представителем по вопросам встречи (параграф 8). Кроме того, митинг не может проходить на охраняемых природных территориях и в местах, представляющих культурную и историческую ценность, и нарушать общественный порядок. В этом случае полиция Финляндии может перенести его в другое место или прекратить митинг в случае, если организаторы не сумеют обеспечить порядок и безопасность мероприятия. Однако, в практике Финляндии несанкционированными митинги признаются крайне редко, и случаев, когда оказалась запрещена природоохранная демонстрация, на настоящее время не зафиксировано.

В параграфе 20 Конституции устанавливается распространяющаяся на всех участников экологических правоотношений «ответственность за сохранение природы и её многообразия, окружающей среды и культурного наследия».

Финляндию также отличает особый подход к вопросу о правах человека, встречающийся только в некоторых других северных странах. Министерство окружающей среды издаёт проспект, предназначенный для широкого круга граждан и иностранных лиц, в котором излагает содержание прав каждого человека на природу, связывает его с законодательством Финляндии и определяет круг обязанностей. Основное положение звучит следующим образом: «Право каждого человека на природу — это право любого гражданина на определённое природопользование независимо от того, кто является собственником данной территории и в чьём управлении она находится». Из этого следует, что природопользование осуществляется в соответствии с законом, но в рамках равных прав, которые каждый человек имеет на природу. Для осуществления таких прав не требуется разрешение землевладельца и плата за использование общих природных ресурсов. Праву каждого человека на природу всегда сопутствует требование о ненанесении вреда: человек может пользоваться правом только при условии, что это не наносит вреда и не беспокоит других.

В этой части «право каждого», возможно, имеет общие корни с правовым понятием сервитута – ограниченного пользования чужими земельными участками. Конституция РФ в части 1 статьи 9 называет землю и другие природные ресурсы основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в чем можно увидеть параллель с финским подходом к праву на землю.

Однако, развивая это положение, российское право предусматривает установление сервитута, который рассматривается как обременение территории, в конкретных случаях, и устанавливает тот же порядок регистрации права, какой предусмотрен для регистрации прав на недвижимое имущество; кроме того, за пользование им может быть установлена соразмерная плата, что защищает интересы собственника (статья 274; Гражданский Кодекс..., 2015).

Однако государство также выступает как собственник земельных участков, поэтому статьей 23 главы IV Земельного Кодекса Российской Федерации регулируется порядок установления публичного сервитута с учетом результатов общественных слушаний и его закрепление в форме закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения (Земельный Кодекс..., 2015).

Также содержание «права каждого» соотносится с положениями Лесного Кодекса Российской Федерации. Согласно статье 11 «Пребывание граждан в лесах», граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах. Заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов и недревесных лесных ресурсов разрешена для собственных нужд, с рядом ограничений, касающихся некоторых видов, и ограничениями по нахождению на землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами (Лесной Кодекс..., 2015). Министерство окружающей среды Финляндии гарантирует это право разрешением собирать неохраняемые виды цветов, диких лесных ягод и грибов «там же, где разрешено находиться и передвигаться». Однако, перечень основных видов природной продукции, разрешенных к сбору, в Финляндии устанавливается Уголовным кодексом в параграфе 14 «О праве каждого человека на природу», снимая ограничение со сбора «опавших на землю сухого хвороста, шишек, орехов, диких ягод, грибов, цветов и - за исключением лишайника (ягеля) и мха - других подобных видов природной продукции на территории, находящейся во владении другого человека» (Право каждого..., 1999).

Участниками экологических правоотношений также часто становятся юридические лица, как коммерческие, так и некоммерческие. Они могут осуществлять предпринимательскую и природоохранную деятельность, руководствуясь требованиями законодательства, но чаще всего коммерческие вступают в экологические правоотношения в качестве хозяйствующих субъектов и лиц, имуществу которых был причинен вред, а некоммерческие – как организации, чьим основным родом деятельности является охрана окружающей среды.

Согласно статье 12 Федерального Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды», помимо обозначенных выше конституционных прав граждан, некоммерческим организациям при условии соблюдения требований действующего законодательства предоставлены возможности различными способами самостоятельно и своими средствами осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, а также принимать участие в государственном управлении в этой сфере: вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды, обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан и реализовать другие права, предусмотренные законодательством.

Согласно статье 2 Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях», НКО могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, к которым относится также деятельность в области «защиты растительного и животного мира».

Что касается обязанностей юридических лиц, то к ним относятся все требования, предъявляемые к коммерческим организациям, как к хозяйствующим субъектам; если при осуществлении хозяйственной и иной деятельности лицо вступает во взаимодействие с природными ресурсами, оно приобретает статус природопользователя и его деятельность оказывается в сфере, регулируемой природоресурсным законодательством, в соответствии с которым оно обязано возмещать нанесенный вред, информировать государственные органы и население об аварийных ситуациях и соблюдать иные требования.

Параграф 13 Конституции Финляндии гарантирует каждому свободу объединения: создания организаций или ассоциаций для защиты профессиональных и иных интересов в соответствии с законом. Здесь Конституция ссылается на принятый в 1989 году Закон «Об ассоциациях», который подробно регламентирует статус таких объединений. Согласно параграфу 1 Закона, ассоциации могут создаваться с идеологическими целями, не противоречащими закону и нравственности, и подлежат государственной регистрации, после которой они обретают весь комплекс прав, могут брать на себя обязательства и защищать свои интересы в судебном порядке. Что касается участия ассоциации в экономической деятельности, то параграф 5 позволяет ей заниматься коммерцией в тех пределах, которые прописаны в правоустанавливающем документе, или если она необходима для реализации целей организации, или осуществляется в незначительном объеме.

В Финляндии во исполнение права на свободу собраний и объединения и принципов участия граждан в экологических программах действуют экологические неправительственные организации. Они имеют консультативный голос в совещании при принятии решений, связанных с воздействием на окружающую среду, а также осуществляют представительство как внутри страны, являясь рупором для обращения населения к государству, так и в международных отношениях.

В России в настоящее время действует ряд природоохранных организаций, которые осуществляют защиту экологических прав человека и окружающей среды.

Всероссийское общество охраны природы (ВООП), общественная и культурно-просветительская экологическая организация, которая была создана в 1924 году, ставит перед собой цель поддерживать благоприятную экологическую и социальную обстановку в стране, сохранять окружающую среду, поддерживать многообразие флоры и фауны, а также сохранять и укреплять здоровье населения. Осуществляя право принимать участие в государственной деятельности в качестве совещательного органа, представители ВООП выступали в заседаниях Общественного совета при Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Центр экологической политики России работает при поддержке Российской Академии наук и Общественной палаты Российской Федерации. Это относительно молодая организация, созданная в 1993 году как «профессиональная общественная экологическая организация для экспертной поддержки экологического движения и разработки рекомендаций для законодательной и исполнительной власти».

Центр выпускает Бюллетень «На пути к устойчивому развитию России», периодическое издание, посвященное проблемам устойчивого развития, и совместно с Общественной палатой Российской Федерации осуществляет одноименную программу, в задачи которой входит формирование современной экологической политики России на основе концепции устойчивого развития и участие в составе рабочей группы в международной программе по борьбе с бедностью и общему повышению уровня жизни, принятой в 2000 году на саммите ООН.

Старейшей и самой крупной природоохранной организацией Финляндии является Общество охраны природы Финляндии (Suomen Luonnonsuojeluliitto), основанное в 1938 году и имеющее около 180 местных отделений. Общество является наиболее влиятельным соединяющим звеном между гражданами и органами государственной власти Финляндии, оно часто представляет страну в международных экологических проектах и мероприятиях, таких, как Коалиция «Чистая Балтика», Европейское Экологическое Бюро, Северный альянс за устойчивое развитие и другие. В его сферу деятельности входят вопросы охраны лесов, предотвращения климатических изменений, содействие устойчивой экологической политике, защита вод от загрязнения, устойчивое производство и потребление, экологическая («зеленая») налоговая реформа, вопросы управления культурными ландшафтами и их защита, использование и охрана земель, охрана видов, находящихся под угрозой, обращение с отходами и химикатами. Например, в 2015 году оно осуществляет проект по эко-эффективности, предлагая пути развития государственной экономики и экологической политики, осуществляя пропагандистскую работу во время различных мероприятий и семинаров.

Вторая крупная природоохранная неправительственная организация – Финская Природная Лига («Luonto-Liitto»), созданная в 1943 году и являющаяся политически независимым органом. Это молодежная ассоциация, деятельность которой в первую очередь связана с привлечением молодых людей к природоохранной деятельности, повышением уровня экологической грамотности населения, защитой демократических свобод и права на благоприятную окружающую среду.

Помимо создания проектов и участия в природоохранных мероприятиях, правительственные и неправительственные организации могут входить в международные органы по окружающей среде. Их роль сложно переоценить: межправительственные и неправительственные международные организации и конференции, которые организуют для совместного решения глобальных экологических вопросов, оказывают, как полагают теоретики международного права, определяющее воздействие на формирование международного права охраны окружающей среды с самого его зарождения, подчеркивая, что ведущая роль в этом процессе принадлежит Организации Объединенных Наций, ее органам и специализированным учреждениям.

Право обеих стран предусматривает возможности для законного участия граждан в экологически ориентированной деятельности и защите своих интересов и прав на благоприятную окружающую среду и использование природных ресурсов, осуществляя их как на национальном уровне, так и на мировой арене. Однако, на практике Россию и Финляндию характеризует различный подход к тому, какое влияние могут оказать граждане и организации на ситуацию в области охраны природы и природопользования. Влияние это может выражаться в различных формах: влиянии на национальную экологическую политику, защите прав и интересов человека и природы в административном и судебном порядке, непосредственном улучшении и сохранении природы, образовании новых особо охраняемых природных территорий, долгосрочных стратегиях по улучшению экономического благосостояния государства благодаря рациональному природопользованию – к примеру, в экономике лесного сектора, существенной как для России, так и для Финляндии, лесной комплекс которой считается одним из основных, стратегических промышленных секторов экономики страны. Разумеется, речь идет не столько об уже достигнутых высотах устойчивого развития, сколько о существовании механизмов, которые позволят к ним подняться (Чернов, 2015).

Финские неправительственные организации в большей степени ориентированы на прямое обращение к властным органам, получение государственных грантов на проведение природоохранных мероприятий и семинаров, и, главное, на участие в процессе планирования землепользования, хозяйственной деятельности и градостроительства. Общественный и государственный интересы здесь совпадают: граждане и их объединения снимают с государства часть работы по формированию и осуществлению природоохранной политики.

Экологические некоммерческие организации в России также имеют право совещательного голоса, однако, существуют значительные ограничения, из-за которых их деятельность оказывается менее эффективной, чем необходимо и для достижения целей, прописанных в их учредительных документах, в частности, и для защиты конституционных прав человека в целом. Так, представляется недостаточно обдуманной политика государства в отношении НКО, причисленных, благодаря недавним изменениям в законодательстве, к категории иностранных агентов.

Напомним, что, согласно поправкам к Закону «О некоммерческих организациях» №121-ФЗ от 20 июля 2012 года, статус иностранного агента получили российские некоммерческие организации (НКО), которые занимаются «политической деятельностью» на территории России и   получают «денежные средства и иное имущество от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства». Казалось бы, данное «от противного» определение политической деятельности в законе защищает от получения статуса иностранного агента НКО, занимающиеся «защитой животного и растительного мира, здравоохранением, профилактикой и охраной здоровья граждан». Однако, с момента принятия нововведений, в реестр НКО, выполняющих функции иностранных агентов, попали, согласно сведениям на 17 июня 2015 года, девять региональных организаций, занимающихся различными вопросами экологии. Этот вопрос был рассмотрен Конституционным Судом РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 08 апреля 2014 года №10-П гласит, что работа НКО в указанных выше сферах, «даже если она имеет целью воздействие на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику» не может считаться политикой, «но при условии, что эти цели не выходят за пределы (рамки) соответствующей области деятельности» (Постановление Конституционного Суда..., 2014). Однако, следует обратить внимание на последовавшее за ним Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. Г. Ярославцева, который посчитал некоторые положения закона неконституционными, нарушающими права человека, а формулировки расплывчатыми. В частности, было отмечено, что они дискриминируют не имеющие отношения к политике некоммерческие организации, привлекающие иностранное финансирование, когда препятствуют им осуществлять конституционное право выражать несогласие с решениями, принятыми государственными органами, проводя «политическую акцию, например, в виде митинга, пикета, в рамках разрешенной деятельности указанными федеральными законами» (Ярославцев, 2014).

 


Заключение

Таким образом, под экономический и административный пресс попали организации, не являющиеся зарубежными представителями, а действующие в интересах России и окружающей среды России, но прежде получавшие финансовую поддержку от государств, заинтересованных в природоохранной деятельности и являющихся партнерами страны в различных экологических программах, участниками международных соглашений в области охраны окружающей среды. Сложно не согласиться со словами В.Г. Ярославцева: «Активная деятельность некоммерческих организаций является неотъемлемой частью функционирования демократического общества». Такой подход к статусу активных участников природоохранной деятельности расходится с принципами экологической взаимопомощи и признанием общими, стоящими выше внутринациональных интересов глобальных экологических проблем.  

Сравнив основные характеристики административно-правового статуса граждан и некоммерческих организаций России и Финляндии, можно заключить, что активность в сфере защиты своих экологических прав в разрешенной законом форме больше свойственны финскому законодателю, который в процессе реформирования системы управления в области природопользования и охраны природы развивает сотрудничество государства и общественных объединений, поощряя участие граждан в решении экологических вопросов, в то время как в российской практике наблюдается своеобразный откат к укреплению и централизации власти. Кроме того, поправки к Закону «О некоммерческих организациях» №121-ФЗ от 20 июля 2012 года о статусе иностранного агента в существующем виде противоречат положениям статей 30 и 31 Конституции РФ, а также препятствуют развитию отношений России и Финляндии, поддерживая международную напряженность.


Библиография

Бахрах Д. Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право.  Учебник для вузов. М.: Норма, 2007. 816 с.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 23.05.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2015). Собрание законодательства РФ, 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (ред. от 08.03.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.04.2015). Собрание законодательства РФ, 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.

Конституция Российской Федерации. С изменениями от 30 декабря 2008 года (принята  на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г.) Российская газета. 21.01.2009. № 4831.

Конституция Финляндии.  №731/1999. С поправками до №1112/2011. Министерство юстиции Финляндии, Хельсинки, 1999. 35 с.

Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ (ред. от 21.07.2014). Российская газета, 2006. № 277.

Постановление Конституционного Суда РФ от 08.04.2014 №10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда «Костромской центр поддержки общественных инициатив», граждан Л. Г. Кузьминой, С. М. Смиренского и В. П. Юкечева» Российская газета. № 89. 18.04.2014 (опубликован без особого мнения)

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. Г. Ярославцева по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда "Костромской центр поддержки общественных инициатив", граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева. Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 4. 

Право каждого человека на природу в Финляндии. Хельсинки: OY Edita Ab, 1999. 10 с. 


Просмотров: 2418; Скачиваний: 577;